La Moncloa et le Sahara marocain : Une stratégie diplomatique du silence 2/2 – Par Mohamed Benabdelkader

Dans ce second volet consacré à l’évolution de la position espagnole sur le Sahara marocain,  l’analyste et ancien ministre Mohamed Benabdelkader détaille la portée réelle du soutien exprimé par Madrid en 2022 à la marocanité du Sahar et la stratégie de discrétion adoptée par la diplomatie espagnole sur la scène internationale. Entre engagements bilatéraux affirmés et réserves multilatérales assumées, La Moncloa semble privilégier une approche silencieuse mais calculée, tandis que Rabat mise sur une patience stratégique.

 Mohamed Benabdelkader

Dans la première partie de cet article, nous avons tenté de démontrer que derrière un certain nombre d’ajustements administratifs discrets et d’ordre technique, introduis par quelques départements ministériels du gouvernement espagnol, se dessine une évolution graduelle de la concrétisation de la posture espagnole vis-à-vis du Sahara marocain. Ce processus semble s’inscrire dans un stratégie diplomatique mesurée et prudente, qui, tout en révélant des contradictions internes au sein même de la coalition gouvernementale de Pedro Sánchez, suscite également des interrogations quant à la démarche adoptée par Madrid pour transformer en actions concrètes les engagements pris dans la déclaration conjointe de 2022, notamment en ce qui concerne le soutien explicite de l’Espagne au plan d’autonomie proposé par le Maroc.

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Afin de consacrer cette deuxième partie à vérifier dans quelle mesure ce soutien solennel à la l’initiative marocaine, tel que formulé dans la déclaration conjointe de 2022, a été publiquement concrétisé par la diplomatie espagnole au sein des instances internationales, il convient de préciser en premier lieu la signification spécifique de la notion de déclaration dans la communication diplomatique, ce qui nous permettra de mieux comprendre l’enjeu diplomatique  et la portée communicationnelle de la déclaration conjointe adoptée en avril 2022 au terme des discussions entre le Roi Mohammed VI et le président Pedro Sanchez.

La déclaration dans la communication diplomatique

Une déclaration dans la communication diplomatique est un outil formel et officiel utilisé par les États, les organisations internationales ou les représentants diplomatiques pour exprimer une position, une intention ou une réaction à un événement. Sa fonction principale est de servir de vecteur clair et public pour transmettre des messages diplomatiques. Il s’agit d’une modalité discursive essentielle dans la pratique diplomatique, fonctionnant à la fois comme un acte de langage performatif et un outil stratégique de communication et d'influence. Loin d'être une simple transmission d'informations, elle vise à produire des effets concrets sur la scène internationale., remplissant plusieurs fonctions clés.

Souvent une déclaration diplomatique vise à exprimer la position officielle d'un État sur un fait, une situation ou un événement donné (dénoncer une situation, manifester un soutien, affirmer ou réaffirmer une position). Elle constitue des fois un signal diplomatique dans la mesure où elle consiste à transmettre à d'autres acteurs internationaux, tels que des alliés, des adversaires ou la communauté internationale, un message soigneusement calibré et bien calculé, aussi bien dans son timing que dans son contenu. L’influence et la légitimation pourraient être l’enjeu principal d’une déclaration diplomatique lorsqu’elle cherche à façonner les perceptions et tente de légitimer les actions diplomatiques menées par l'État émetteur.

Les déclarations peuvent prendre différentes formes, notamment unilatérales lorsqu’elles émanent d'un seul État, ou conjointes du moment où elles sont issues de deux ou plusieurs États, manifestant un alignement de positions ou une alliance sur un sujet donné. Les déclarations conjointes, traduisent solennellement une interaction diplomatique officialisant un accord bilatéral sur des principes ou orientations partagés sans forcément constituer un engagement juridique strict. Néanmoins la forme écrite et impersonnelle offre à la déclaration conjointe une grande formalité dans la pratique diplomatique. Aussi faut-il rappeler qu’une déclaration, en tant qu'acte de langage, ne se contente pas de décrire la situation, elle agit sur elle, en créant des obligations sinon juridiques contraignantes, au moins éthiques, notamment si elle émane d'une autorité habilitée, formulée en termes clairs et précis et soumise à des règles strictes concernant la forme, la terminologie et le protocole.

La déclaration conjointe établie à Rabat en 2022, comme une feuille de route ambitieuse et durable pour revitaliser et les relations bilatérales entre les deux royaumes voisins, souligne que l’Espagne reconnaît l’importance de la question du Sahara pour le Maroc et considère l’initiative marocaine d’autonomie comme la base la plus sérieuse, réaliste et crédible pour le règlement du différend. Ce texte officialise ainsi une posture diplomatique clé, tout en s’inscrivant dans le cadre de la légalité internationale et du processus onusien, combinant reconnaissance de l’initiative marocaine et engagement en faveur d’une solution mutuellement acceptable dans le cadre des Nations unies. Cette articulation diplomatique vise à concilier des intérêts stratégiques bilatéraux tout en répondant aux exigences de la communauté internationale, définissant ainsi un cadre d’action et une ligne directrice pour la conduite future de la diplomatie espagnole sur ce dossier sensible.

La déclaration comme acte performatif

Il est tout à fait légitime d’estimer que la valeur d'une déclaration diplomatique réside essentiellement dans sa mise en œuvre concrète et effective, car c'est ce qui lui confère une signification fonctionnelle et tangible. Cependant, cette estimation n'est pas absolue, une déclaration conjointe peut conserver une valeur significative en tant qu'outil de signalisation, de dissuasion ou de cadre normatif, même si elle n'est pas pleinement appliquée. Tout dépend du contexte géopolitique, des intentions sous-jacentes et des réactions des autres acteurs.

Encore faut-il rappeler dans le même contexte, que la déclaration conjointe dans le discours diplomatique est principalement un acte performatif plutôt qu'un simple message déclaratif. Bien qu'elle ne soit pas nécessairement contraignante comme un accord ou un pacte, la déclaration conjointe a pour objectif d'engager les États au niveau politique et diplomatique, exprimant des intentions ou principes communs qui produisent un effet dans le monde du simple fait de leur énonciation.

Lorsque l’Espagne dans la déclaration conjointe servant de nouvelle feuille de route « reconnait l'importance de la question du Sahara pour le Maroc ainsi que les efforts sérieux et crédibles du Maroc dans le cadre des Nations Unies pour trouver une solution mutuellement acceptable » et lorsqu’ à ce titre l’Espagne « considère l'initiative marocaine d'autonomie, présentée en 2007, comme la base la plus sérieuse, réaliste et crédible pour la résolution de ce différend » il faut comprendre que ce n’est pas un simple acte déclaratif qui se limite à reconnaître ou constater une situation préexistante, ce dont il s’agit plutôt c’est d’un acte performatif qui réalise une action par le simple fait de la déclaration (dans le sens de reconnaissance et d’engagement).

La déclaration conjointe comme mécanisme discursif dans la pratique diplomatique, bien qu'elle puisse ne pas créer d'obligations juridiques strictes, manifeste une volonté commune qui a un effet pragmatique sur les relations bilatérales et peut engager politiquement les parties. Par conséquent, la déclaration conjointe de 2022 entre le Maroc et l’Espagne, constitue un acte performatif diplomatique, impliquant un engagement moral et politique, même s'il ne crée pas automatiquement des obligations juridiques contraignantes comme le ferait un traité ou un pacte, et ce dans la mesure où la déclaration conjointe en diplomatie invoque de multiples actes de langage, et se manifeste par un usage soigneusement choisi de termes et expressions qui ne sont pas seulement informatifs, mais aussi performatifs, c'est-à-dire qu'ils produisent des effets dans la communication diplomatique. Ces actes de langage permettent non seulement de formaliser des positions communes, mais d’exprimer également des intentions, engagements, soutiens ou appels à des actions spécifiques.

C’est dans cette perspective que la déclaration conjointe à l’issue des discussions approfondies entre Sa Majesté le Roi Mohammed VI et le Président du gouvernement espagnol, Pedro Sanchez, constitue un acte performatif, qui utilise des actes de langage pour construire une réalité diplomatique partagée entre les deux Etats, mais aussi pour exprimer une volonté d’action à travers le langage qui, reposant essentiellement sur la confiance, la crédibilité et la bonne foi,  engage les parties prenantes au moins moralement et politiquement.

Dans quelle mesure les engagements et les actes performatifs contenus dans la déclaration conjointe, consistant à reconnaitre l'importance de la question du Sahara pour le Maroc et à considérer l'initiative marocaine d'autonomie, comme la base la plus sérieuse, réaliste et crédible pour la résolution de ce différend, ont été effectivement concrétisés et mises en pratique au niveau de l’action diplomatique de l’Espagne ?

Dans l’objectif de de vérifier si les engagements pris par l’Espagne concernant la question du Sahara et l’initiative marocaine d’autonomie ont été traduits en actions concrètes dans sa diplomatie, cette modeste contribution ne prétend pas proposer une évaluation méthodologique exhaustive de l’action diplomatique menée par le gouvernement espagnol au cours des trois dernières années. Il s’agira plutôt de rappeler succinctement les positions exprimées par le président Pedro Sánchez lors des Assemblées Générales des Nations Unies durant cette période post-2022, sans pour autant chercher à mesurer l’efficience, la pertinence ou l’impact global de ses interventions au niveau d’autre instances internationales.

Le Sahara dans les discours de l’Espagne à l’ONU

Lors de son intervention à la 77e session de l’Assemblée générale des Nations Unies, le 22 septembre 2022, cinq mois après l’adoption de la déclaration conjointe à Rabat, le président Pedro Sánchez évoque dans les termes suivantes l’affaire du Sahara comme une priorité de la politique extérieure espagnole :

 « Nous ne pouvons pas traîner des conflits du siècle dernier. C’est pourquoi, concernant une zone très importante pour l’Espagne, le Sahara occidental, l’Espagne soutient une solution politique mutuellement acceptable, dans le cadre de la Charte des Nations Unies et des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies. À cet égard, le travail de l’Envoyé personnel du Secrétaire général des Nations Unies me semble fondamental, et je tiens à dire qu’il bénéficie du plein soutien du gouvernement espagnol. »

C’est ainsi que le discours présidentiel marqué par une volonté de prudence diplomatique, avait évité de confirmer publiquement le revirement stratégique opéré en faveur de l’initiative marocaine d’autonomie. La même absence notable de toute référence explicite à la posture espagnole officielle, confirmée dans la déclaration conjointe de Rabat, marquera les discours présidentiels lors des sessions ultérieures.

Lorsqu’il évoque la question du Sahara dans son intervention à la 78º session de l’Assemblé Generale de Nations Unies (20.9.2023), le président du gouvernement espagnol, adopte le même ton réservé et prudent, tout en manifestant un intérêt particulier pour la situation de la population retenue dans les campements de Tindouf :

« En ce qui concerne le Sahara Occidental, l’Espagne favorise une solution politique mutuellement acceptable, dans le cadre de la Charte des Nations Unies et des résolutions du Conseil de Sécurité. Le travail de l’Envoyé spécial du Secrétaire général des Nations Unies est fondamental, et il bénéficie de tout le soutien du gouvernement espagnol. De la même manière, nous continuerons de soutenir la population sahraouie dans les campements, comme nous l’avons toujours fait, en maintenant notre statut de principal donateur international d’aide humanitaire dans ce contexte »

La même ligne diplomatique prudente et mesurée sera maintenue lors de la 79^e session de l’Assemblé Generale des Nations Unies le 25 septembre 2024, lorsque le président Pedro Sanchez réaffirme que :

« Le travail des missions de paix est essentiel dans de nombreux autres contextes, comme au Sahara Occidental, où l’Espagne continuera de soutenir l’envoyé personnel du secrétaire général des Nations Unies pour parvenir à une solution mutuellement acceptable dans le cadre des Nations Unies. »

Depuis l’annonce de son soutien au plan d’autonomie sous souveraineté marocaine en 2022, Pedro Sánchez ne fait jamais allusion dans ses discours devant l’Assemblée générale des Nations Unies à une quelconque nouvelle position de l’Espagne sur cette question. Il s’agit d’une prudence diplomatique qui témoigne d’une continuité devenue presque traditionnelle dans la politique étrangère espagnole, héritée des gouvernements précédents, et qui a toujours privilégié pour la question du Sahara une approche trop mesurée, voire excessivement calculée, pourtant stratégiquement contreproductive.

Ce positionnement attentiste se justifie dans certains milieux politiques et médiatiques en Espagne, par la volonté d'éviter de prendre parti de manière trop tranchée afin de ne pas compromettre les soi-disant équilibres diplomatiques régionaux, notamment entre le Maroc et l’Algérie. La seule fois où cette continuité a été partiellement rompue, c'est lorsque le président Pedro Sánchez a fait abstraction, dans son discours aux Nations Unies en 2019, de la référence habituelle à l’autodétermination, marquant ainsi une légère rectification dans la posture espagnole traditionnelle. C’est ainsi que ce discours présidentiel pourrait figurer comme un repère historique utile pour comprendre l'évolution de la diplomatie espagnole concernant le conflit du Sahara.

Lors de son premier discours à l'ONU en tant que chef du gouvernement (septembre 2018), Pedro Sanchez, avait explicitement évoqué le "droit à l'autodétermination du peuple sahraoui" pour résoudre le conflit, en ligne avec la position espagnole traditionnelle à ce sujet. Fraîchement porté à la tête du gouvernement le 1er juin 2018, à la suite d’une motion de censure contre son prédécesseur Mariano Rajoy leader du Parti Populaire, le dirigeant socialiste s’envola pour New York deux mois plus tard afin de représenter l’Espagne à la 73e session de l’Assemblée générale. Ce fut la première - et la dernière - occasion où Pedro Sánchez évoqua, au sein de l’ONU, le principe d’autodétermination. Il Il s’exprima en ces termes :

L’Espagne, comme vous le savez, défend la centralité des Nations Unies et souhaite contribuer aux efforts du secrétaire général et de son envoyé spécial afin d’atteindre une solution politique, juste, durable et mutuellement acceptable, qui prévoit l’autodétermination du peuple du Sahara Occidental dans le cadre des dispositions conformes aux principes et objectifs de la Charte des Nations Unies.

Le discours prononcé une année plus tard par Pedro Sánchez à l’Assemblée générale des Nations Unies, le 24 septembre 2019, avait marqué une évolution significative dans le discours diplomatique espagnol concernant la question du Sahara. Cette omission concernant le droit à l’autodétermination avait sérieusement déçu l'Algérie et le polisario, qui ont vu là un abandon de la neutralité historique espagnole. Bien qu’elle a ait fait abstraction du principe d’autodétermination dans son discours officiel à l’ONU, depuis 2019, l’Espagne va désormais structurer son discours essentiellement autour de la centralité des Nations Unies et de la solution politique mutuellement acceptable.

Le Sahara est marocain… Silence on gère

Comment expliquer alors cette insistance récurrente dans le discours diplomatique de l’Espagne au niveau multilatéral, qui met en avant une « solution politique mutuellement acceptable », sans pour autant réitérer explicitement le soutien à l’initiative marocaine d’autonomie ? Cette prudence contrastée apparaît d’autant plus marquée lorsqu’on la compare aux déclarations plus directes et affirmées, formulées au niveau bilatéral. Comment donc comprendre cette différence de ton et de contenu entre diplomatie multilatérale et diplomatie bilatérale ?

Effectivement, dans le cadre bilatéral, convient-il de rappeler, le Président du gouvernement espagnol lors de sa visite de travail au Maroc en février 2024 avait réitéré à Sa Majesté le Roi, la position de l’Espagne, contenue dans la déclaration conjointe d’avril 2022, considérant l’initiative marocaine d’autonomie comme la base la plus sérieuse, réaliste et crédible pour la résolution de ce différend. À cette occasion Sa Majesté le Roi a tenu à remercier l’Espagne pour cette nouvelle position constructive et importante. Dans le même sens, le ministre espagnol des Affaires étrangères, José Manuel Albares, ne cesse effectivement de réitérer le soutien de l’Espagne au plan d’autonomie marocain à chaque rencontre avec son homologue marocain, Nasser Bourita, ce qui témoigne de l’engagement sincère de Madrid envers la proposition marocaine, réaffirmée publiquement à plusieurs reprises lors de leurs entretiens bilatéraux. C’est ainsi que la stratégie diplomatique adoptée par le gouvernement de Pedro Sánchez depuis 2022 semble revêtir un caractère paradoxal particulièrement significatif. Le palais de La Moncloa qui reconnait l’importance de la question du Sahara pour le Maroc et considère l'initiative marocaine d'autonomie, comme la base la plus sérieuse, réaliste et crédible pour la résolution de ce différend, choisit de naviguer dans une posture de silence mesuré au niveau multilatéral, évitant toute déclaration publique tranchée, ou nouvelle prise de position devant les instances internationales, notamment les Nations unies. Pourtant, en parallèle, sur le plan bilatéral, et devant leurs homologues marocains, les responsables espagnoles affirment clairement le soutien de leur pays à la proposition marocaine d’autonomie pour le Sahara, traduisant ainsi un engagement politique effectif auprès de Rabat.

Ce double discours est révélateur d’une volonté délibérée de ménager plusieurs sensibilités, d’un côté, maintenir une certaine réserve publique envers la communauté internationale, de l’autre, préserver et renforcer des relations stratégiques bilatérales cruciales avec le Maroc, partenaire majeur sur des questions sécuritaires, migratoires et économiques. Il s’agit d’une stratégie diplomatique où le silence n'est pas simplement une absence de parole, mais un choix réfléchi. Contrairement au silence de ceux qui ne disent rien parce qu’ils n’ont rien à dire, le silence diplomatique dont il s’agit ici, est une décision intentionnelle et stratégique, qui sert à gérer les émotions, contrôler la communication, préserver une marge de manœuvre, ou tout simplement éviter de trop s'engager publiquement sur un sujet aussi sensible que celui du Sahara marocain,

Patience et confiance

Que ce soit un moyen de temporiser sur un sujet qui divise l’opinion publique espagnole en attendant que la situation évolue, d'éviter des polémiques immédiates et des réactions imprévisibles, ou de gérer le dossier par un retrait visible, tout en agissant en coulisse et en préservant le pouvoir, ce choix délibéré, semble illustrer une approche pragmatique et calculée, où le silence officiel notamment au niveau multilatéral, n’équivaut pas forcément à une passivité diplomatique irréfléchie, mais à une forme de positionnement discret, où chaque parole est pesée en fonction de son contexte et de ses conséquences politiques.

C’est une stratégie de communication diplomatique particulièrement prudente, qui semble accorder une attention soutenue aux risques politiques liés aux effets médiatiques, notamment les réactions négatives au niveau interne. Un mode d'action politique fondé sur la retenue et la gestion calculée de la parole, apparemment pour dominer l'espace politique et tenter de ne pas renforcer le pouvoir du discours adverse, en refusant de lui donner une visibilité ou une légitimité médiatique trop importante.  Une ligne de conduite qui vise éventuellement à conjuguer stabilité gouvernementale et pragmatisme diplomatique, dans un contexte national, pesés avec la plus grande prudence.

Face à cette stratégie du silence actif adoptée par la diplomatie espagnole au sujet du Sahara marocaine, la diplomatie marocaine conduite par SM le Roi Mohammed VI semble adopter une patience stratégique soigneusement calibrée, basée sur une approche visionnaire à la fois attentive aux contraintes présentes du gouvernement espagnol et ouverte aux enjeux majeurs de demain.

Par cette approche diplomatique de patience et de confiance, la diplomatie marocaine montre sa capacité à conjuguer une fermeté dans ses objectifs stratégiques avec un pragmatisme visant à installer un axe durable entre Madrid et Rabat, dans un contexte géopolitique complexe et évolutif. C’est justement dans ce contexte que SM le Roi a tenu lors de son discours prononcé le 31octobre, à l'occasion de l’adoption par le Conseil de sécurité de la résolution 2797 à remercier l’Espagne avec d’autres pays amis qui ont apporté leur appui à la marocanité du Sahara.